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Die Rechtslage der Glücksspielbranche in Deutschland

Noch befindet sich ein Teil des Glücksspielmarktes in Deutschland in einer rechtlichen Grauzone. Im Sommer 2021 könnte sich dies mit einem neuen Glücksspielstaatsvertrag ändern. Welche Folgen könnte dieser für die Glücksspielbranche haben? Und was geschieht bis dahin mit den abgelaufenen Glücksspiellizenzen aus Schleswig-Holstein?

Die Sportbusiness-Branche in Deutschland beschäftigt sich seit vielen Jahren mit dem Thema Glücksspiel. Dabei geht es vor allem um die rechtlichen Fragen, welche Glücksspielangebote legal und welche illegal sind und wann ein Unternehmen aus der Glücksspielbranche Sportsponsoring betreiben darf. Denn: Bis heute ist es in Deutschland nicht gelungen, einen bundesweit einheitlichen Rahmen für den gesamten Glücksspielmarkt zu schaffen. SPONSORS hat deshalb Antworten auf die wichtigsten Fragen zusammengefasst.Um jedoch die aktuelle rechtliche Situation bewerten und künftige Entwicklungen einschätzen zu können, bedarf es zunächst eines kurzen Rückblicks auf die Entscheidungen der vergangenen Jahre.

Wie hat sich die rechtliche Situation für Anbieter von Glücksspielen bislang entwickelt?

Den aktuellen Rahmen für das Glücksspiel in Deutschland, das hierzulande weitgehend von den Ländern geregelt wird, setzt der im Jahr 2012 in Kraft getretene, mit Neuerungen versehene Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV). Mit dem GlüStV hatten sich die 16 Bundesländer gemeinsam auf die einheitliche Regelung weiter Teile des Marktes verständigt.                                      

Schleswig-Holstein hatte sich jedoch 2011 zunächst für eine eigene, deutlich liberalere Regulierung des Marktes entschieden und das landesinterne „Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels“ erlassen. Gemäß diesem Gesetz durfte das Land seit Dezember als einziges Bundesland Lizenzen an Online-Glücksspielanbieter und somit auch an private Sportwettenanbieter und Online-Casinos vergeben. Diese Lizenzen sollten eine Gültigkeit von sechs Jahren haben. Bis 2018, so die Erwartungshaltung in Schleswig-Holstein, würde es einen bundesweit einheitlichen Glücksspielstaatsvertrag geben. Im Jahr 2013 trat das Land im Zuge eines Regierungswechsels jedoch dem GlüStV bei, weshalb keine weiteren Lizenzen mehr erteilt werden durften.

Der GlüStV führte letztlich dazu, dass das staatliche Glücksspielmonopol in Teilen gelockert wurde. Zuvor war beispielsweise im Bereich der Sportwetten nur das staatliche Angebot (Fußball-Toto und Oddset) in Deutschland erlaubt. Unter der Federführung des Landes Hessen wurde 2012 eine sogenannte „Experimentierklausel“ eingeführt, die besagte, dass für private Sportwettenanbieter 20 Konzessionen mit einer Gültigkeit bis zum 30. Juni 2019 ausgestellt werden sollten. Fast 80 Anbieter nahmen 2012 an der europaweiten Ausschreibung teil, davon blieben 35 nach einer Vorauswahl übrig.

Zu einer Vergabe der Konzessionen kam es aber bis heute nicht. Grund dafür waren Klagen verschiedener Anbieter wie zum Beispiel Tipico und Tipwin, die zwar zu den 35 Anwärtern zählten, aber keine der 20 Konzessionen erhalten hatten. Diesen Anbietern war unter anderem das intransparente Verfahren ein Dorn im Auge. Im Mai 2015 entschied die zweite Kammer des Verwaltungsgerichts in Frankfurt, das Konzessionsverfahren so lange auszusetzen, bis über die Klagen entschieden worden sei.

Im Dezember 2016 einigten sich die Ministerpräsidenten der Bundesländer schließlich darauf, den Sportwettenmarkt ab dem 1. Januar 2018 neu zu regulieren. Auch deshalb wurde das bisherige Konzessionsverfahren nicht weiterverfolgt.

Im März 2017 scheiterte dann jedoch auch der zweite von den Bundesländern ausgehandelte Glücksspieländerungsstaatsvertrag. Das Land Schleswig-Holstein hatte ein Veto eingelegt. Der Grund: Die ausgearbeiteten Änderungen würden nur eine Teilliberalisierung des Online-Glücksspiels vorsehen, so würden Online-Casinos beispielsweise nach wie vor verboten sein. Dies sei nicht europarechtskonform und würde nur eine weitere Deregulierung des Glücksspielmarktes fördern, so die Argumentation aus Schleswig-Holstein.

Seit Ende vergangenen Jahres formiert sich nun auch in Hessen Widerstand. So hat sich die neue hessische Landesregierung in ihrem Koalitionsvertrag im Dezember 2018 darauf verständigt, ein eigenes Glücksspielgesetz auf den Weg zu bringen, wenn bis Ende 2019 keine Lösung für den Glücksspielstaatsvertrag gefunden würde. Damit will Hessen vor allem den Druck auf die anderen Bundesländer erhöhen, denn die Zeit drängt: Der aktuelle Staatsvertrag zum Glücksspiel verliert am 30. Juni 2021 seine Gültigkeit. Unter allen Umständen will Hessen vermeiden, dass sich der einheitliche deutsche Rechtsrahmen auflöst und sich jedes Bundesland selbst um die Vergabe von Konzessionen in seinem Land kümmern muss. Der Aufwand wäre schlicht zu groß.

Welche Glücksspielangebote sind in Deutschland derzeit legal, welche sind illegal?

Der Glücksspielmarkt in Deutschland ist in einen regulierten legalen Markt, einen illegalen, nicht regulierten Markt und einen sanktionierten Schwarzmarkt eingeteilt.

•   Zum regulierten Markt gehören alle Angebote, die eine deutsche Glücksspiellizenz besitzen und nach deutschem Recht legal sind. Dazu zählen unter anderem Lotterien und Sportwettenangebote der 16 Landeslotteriegesellschaften, aber auch Spielbanken und Geldgewinnspielgeräte in Spielhallen und Gastronomiebetrieben.

•   Zum nicht regulierten Markt zählen Glücksspielangebote, die nicht über eine bundesweite Glücksspielkonzession, wohl aber über eine Konzession aus einem anderen EU-Mitgliedsstaat verfügen. Zu ihnen zählen private Sportwettenangebote wie jene der Anbieter Tipico und Bwin, Zweitlotterien, Online-Casinos und Online-Poker. Nach deutschem Recht sind sie illegal. Ein Großteil dieser Angebote wird allerdings de facto geduldet und öffentlich beworben – auch aufgrund der unklaren rechtlichen Lage in Deutschland.

•   Der sanktionierte Schwarzmarkt besteht aus Angeboten, die weder eine deutsche Konzession noch eine Konzession in einem anderen EU-Mitgliedsstaat besitzen und somit in Europa illegal sind.

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Nach welchen Leitlinien könnte das Glücksspiel in Deutschland künftig reguliert werden?

Um den Glücksspielmarkt in Deutschland zu regulieren, hat die hessische Landesregierung fünf Leitlinien entwickelt, an denen sich die Neuausrichtung des deutschen Glücksspiels orientieren soll. Im Gespräch mit SPONSORs haben Juristen die Leitlinien als durchaus zukunftsfähig beurteilt.

1. Leitlinie: Regulierung von Casino- und Poker-Spielen im Internet (bislang gibt es ein striktes Verbot für Online-Casino- und Online-Poker-Spiele)

2. Leitlinie: Aufhebung der Zahl der zu vergebenden Sportwettenkonzessionen

3. Leitlinie: Einführung einer monatlichen Verlustgrenze für Spieler anstelle eines monatlichen Höchsteinsatzes von 1000 Euro; Vereinfachung der Anforderungen zur Registrierung von Spielern bei Online-Glücksspielen

4. Leitlinie: Gründung einer gemeinsamen Anstalt öffentlichen Rechts. Diese wäre zuständig für Lizenzvergabe, Aufsicht über die Lizenzinhaber, Führung einer zentralen Sperrdatei zur Erfassung und Sperrung von Spielern, Werbung und die Verbote unerlaubten Online-Glücksspiels.

5. Leitlinie: Einführung einer bundesweit einheitlichen Sperrdatei, um Spieler mit besonderem Gefährdungspotenzial von Glücksspielen auszuschließen.

Was passiert bis Sommer 2021, wenn der aktuelle GlüStV ausläuft?

Bis zum 30. Juni 2021 wird es keine neue gesetzliche Regelung geben. Das heißt auch, dass es weiterhin keine bundesweiten Konzessionen geben wird. Für die 35 Sportwettenanbieter, die sich im Jahr 2012 am Konzessionsverfahren in Hessen beteiligt haben, gilt aktuell folgende Lösung: Wer die Mindestvoraussetzungen für den GlüStV erfüllt und zum Kreis der 35 Konzessionsanwärter zählt, wird von den Behörden geduldet. Es werden keine rechtlichen Schritte eingeleitet. Die sogenannte „Experimentierklausel“, die vorsieht, das staatliche Monopol für Sportwetten bis zum 30. Juni 2019 auszusetzen und private Anbieter an dem Markt zu beteiligen, wird wohl verlängert werden. Würde die „Experimentierklausel“ nicht verlängert werden, wäre dies gleichbedeutend mit einem Rückfall ins staatliche Sportwettenmonopol. Das jedoch wollen sowohl die privaten Sportwettenanbieter als auch die Akteure auf politischer Ebene vermeiden.

In der Zwischenzeit ist der Druck auf die Bundesländer mit Blick auf einen neuen GlüStV und eine endgültige Regulierung des Glücksspielmarkts in Deutschland weiter gestiegen. Viele Juristen sind sich einig, dass dieser Druck auf die Politik mittlerweile so hoch ist, dass es nicht wie in der Vergangenheit nur punktuelle Anpassungen des aktuellen GlüStV geben wird. Stattdessen werde es wohl einen „großen Wurf“ geben, der sämtliche Bereiche des Glücksspiels neu regulieren wird.

Während sich die Bundesländer beim Thema Sportwetten bereits im Rahmen des Konzessionsverfahrens 2012 weitgehend einig geworden sind, gehen die Meinungen in anderen Bereichen noch stark auseinander. Eine der noch wichtigen offenen Fragen lautet: Wie geht man künftig mit dem bestehenden Online-Casino-Markt um? Länder wie Hessen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein beispielsweise wollen auch diesen Markt regulieren, andere Bundesländer wie Berlin lehnen diesen Vorschlag derzeit ab.

Was bedeutet der anhaltende ­Schwebezustand für Glücksspielanbieter, die bereits über eine Lizenz in ­Schleswig-Holstein verfügen?

Die im Jahr 2012 vom Land Schleswig-Holstein vergebenen Lizenzen, die eine Gültigkeit von sechs Jahren hatten, sind zum Jahresende 2018 offiziell ausgelaufen. Bis auf Weiteres hat das Land jedoch allen bisher lizenzierten Anbietern eine Übergangslösung in Form eines sogenannten Verwaltungsakts angeboten. Das heißt, die bereits vergebenen Lizenzen behalten weiter ihre Gültigkeit.